En commission mixte paritaire

La commission mixte paritaire (CMP) est une commission composée de 7 députés et 7 sénateurs pouvant être réunie à l’initiative du Premier ministre en cas de désaccord persistant entre les assemblées sur un projet ou une proposition de loi. Elle a pour mission d’aboutir à la conciliation des deux assemblées sur un texte commun.

 

Dans un contexte procédural où chaque assemblée légifére « de son côté », la commission mixte paritaire, innovation de la Ve République, se révèle d’une grande efficacité, en ce qu’elle parvient à concilier deux objectifs, qui, à première vue, pourraient paraître contradictoires : 

- d’une part, permettre le jeu normal du bicamérisme équilibré où chaque chambre doit pouvoir faire valoir son point de vue ;
- de l’autre, favoriser le rapprochement des positions si un désaccord apparaît au cours de la navette.

La vertu de la CMP est, précisément, de pouvoir faire se rencontrer, dans une enceinte réduite, quelques députés et quelques sénateurs dont la mission est de rechercher les compromis – et d’accepter les concessions – les mieux aptes à recueillir l’approbation des deux assemblées. 

La CMP est aussi une « chance supplémentaire » que la Constitution de 1958 a donnée au Sénat, car, en cas de désaccord entre les deux assemblées, cette phase de procédure évite que le dernier mot soit donné trop rapidement à l’Assemblée nationale : jusqu’au dernier moment de la procédure législative, elle garantit ainsi une meilleure prise en compte des principes du bicamérisme.

La CMP est régie par l’article 45 de la Constitution et par les Règlements de l’Assemblée nationale et du Sénat. Les modalités pratiques de mise en oeuvre de la procédure ont été partiellement fixées dans le procès-verbal d’une réunion tenue en mai 1959 par les Secrétaires généraux des assemblées et du Gouvernement, procès-verbal dont certains éléments figurent dans les Règlements des assemblées. Le Conseil constitutionnel a enfin été appelé à plusieurs reprises à se prononcer sur les dispositions concernant les CMP.

Depuis 1959, malgré les alternances politiques, 2 commissions mixtes paritaires sur 3 ont abouti à un accord. Il n’en reste pas moins que l’adoption par navette reste le mode normal d’adoption des lois qui résultent en effet :

- Pour 70 % de l’adoption d’un texte en termes identiques à l’issue de la navette ;
- Pour 20 % d’un accord en CMP ;
- Pour 10 % du dernier mot donné à l’Assemblée nationale après échec de la CMP. 

I – LA PHASE ANTÉRIEURE À LA RÉUNION DE LA CMP

1 – La décision de provoquer la réunion d’une CMP

 a. La décision appartient au Premier ministre

Le chef du Gouvernement ne la prend généralement qu’après avoir consulté le ministre en charge du texte ainsi que le ministre chargé des Relations avec le Parlement, ou même à leur demande.

b. La décision ne peut être prise formellement que lorsqu’un désaccord entre les deux assemblées est constaté

- en situation ordinaire, après au moins deux lectures dans chacune des assemblées (mais rien n’interdit bien évidemment au Premier ministre d’engager la procédure de convocation de la CMP à un stade ultérieur de la navette) ;

- après une seule lecture dans chaque assemblée lorsque le Gouvernement a déclaré l’urgence du texte (il peut le faire jusqu’à la clôture de la discussion générale) ou lorsqu’il s’agit du projet de loi de finances ou du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour lesquels l’urgence est de droit.

c. Le Premier ministre informe les assemblées de sa décision par une lettre, adressée à leurs présidents et lue en séance publique.

2 – La constitution de la CMP

a. C’est, au sein de chaque assemblée, à la commission compétente pour l’examen au fond du textequ’il revient de désigner les représentants de l’Assemblée nationale ou du Sénat à la CMP. Le nombre de ces représentants a été fixé, en accord entre l’Assemblée nationale et le Sénat, à sept titulaires et à sept suppléants pour chaque assemblée.

b. La composition de la délégation de chaque assemblée obéit à des impératifs techniques, à des impératifs politiques et à des impératifs d’équilibre entre les groupes :

 

• impératifs techniques : doivent faire partie de la délégation le président et le rapporteur de la commission saisie au fond de l’examen du texte ainsi que, le cas échéant, le ou les rapporteurs de la ou des commissions saisies pour avis.
• impératifs politiques : il s’agit ici de déterminer le nombre de sièges attribués à l’opposition et à la majorité de chaque assemblée. Depuis 1981, à la suite d’un accord tacite entre les Présidents des deux assemblées qui étaient alors de sensibilité politique opposée, il a été décidé de composer la délégation de chaque assemblée de cinq représentants de sa majorité et de deux représentants de sa minorité. Depuis juillet 2007, l’Assemblée nationale désigne 4 représentants de la majorité et 3 représentants de la minorité.
• impératifs d’équilibre entre les groupes : compte tenu des deux paramètres précédents, les sièges sont attribués, au sein de la délégation de chaque assemblée, en proportion de l’importance des groupes composant la majorité et la minorité de chaque assemblée.

Les candidats désignés par la commission n’en sont pas nécessairement membres, même si en pratique (exception faite des rapporteurs pour avis), ce cas de figure se présente très rarement.

c. La liste des candidats est affichée dans les couloirs du Sénat. Le Président donne avis de cet affichage au cours de la séance à l’ordre du jour de laquelle figure la désignation. A l’expiration d’un délai d’une heure à compter de cet avis, la liste est ratifiée, à moins qu’il n’y ait opposition.

La pratique a toutefois suscité une procédure abrégée -les délais étant parfois extrêmement brefs- où la commission désigne ses candidats à l’éventuelle CMP avant même que la demande de réunion de celle-ci ait été officiellement formulée et annoncée en séance plénière.

3 – La convocation de la CMP

a. Chaque membre désigné pour faire partie de la CMP reçoit une convocation signée par le doyen d’âge de chaque délégation (Sénat et Assemblée nationale).

b. Le Gouvernement ne fixe aucun délai pour la réunion de la CMP Mais en pratique, l’ordre du jour de la séance plénière établi par la Conférence des Présidents commande la date de cette réunion.

c. Les CMP se réunissent alternativement dans les locaux de l’Assemblée nationale et du Sénat (si la dernière CMP s’est réunie au Sénat, la CMP sur le prochain texte se tiendra à l’Assemblée nationale, et inversement).

Le lieu de réunion de la CMP n’est pas tout à fait indifférent puisque la procédure applicable à son fonctionnement est en principe celle prévue pour les commissions par le règlement de l’assemblée où se tient la CMP. En outre, concrètement, l’élaboration technique du rapport de la CMP incombe aux administrateurs de l’assemblée où elle s’est réunie (sous le contrôle des administrateurs de l’autre assemblée), avec les nuances de perception que ce dispositif peut faire ressortir.

II – LA RÉUNION DE LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE

1 - La désignation du Bureau de la CMP

a. Les Règlements des assemblées parlementaires disposent que chaque CMP détermine elle-même la composition de son Bureau.

b. En pratique, le Bureau est composé de la façon suivante :

 

• le président de la CMP est le président de la commission saisie au fond de l’assemblée où siège la CMP ;
• le vice-président de la CMP est le président de la commission saisie au fond de l’autre assemblée ;
• le rapporteur de la CMP pour le Sénat est le rapporteur de la commission saisie au fond du Sénat, le rapporteur de la CMP pour l’Assemblée nationale est le rapporteur de la commission saisie au fond de l’Assemblée nationale ;
• certaines CMP désignent également des secrétaires.

2 – Les règles de la discussion et du vote en CMP

a. La détermination du champ de la discussion

L’objet de la réunion de la CMP est de «  proposer un texte sur les dispositions restant en discussion  » (article 45 de la Constitution), c’est-à-dire les dispositions «  qui n’ont pas été adoptées dans les mêmes termes par l’une et l’autre assemblée  » (Conseil constitutionnel, décision n° 76-74 DC du 28 décembre 1976) à l’exclusion donc de toute disposition additionnelle (Conseil constitutionnel, décision n° 2004-501 DC du 5 août 2004).

 

• préalablement à la réunion de la CMP, il convient donc que les fonctionnaires des commissions concernées préparent un tableau comparatif des dispositions non encore conformes adoptées par l’une et l’autre assemblée. Ce tableau comparatif sera l’outil de base des discussions de la CMP ;
• une fois le Bureau de la CMP constitué, le Président donne en général la parole aux deux rapporteurs pour qu’ils rappellent successivement à la CMP les positions prises par leurs assemblées respectives et les motifs des désaccords persistants ;
• la notion de «  dispositions restant en discussion  » ne doit enfin pas être entendue de façon trop rigide : il est admis que des dispositions déjà adoptées dans les mêmes termes par les deux assemblées – et donc en principe non soumises à la CMP – peuvent être réécrites par elle pour des raisons de coordination rédactionnelle ou de cohérence.

b – L’organisation de la discussion

Il n’existe pas de règle véritablement impérative pour le déroulement de la discussion en CMP. Chaque CMP organise librement ses travaux en fonction des circonstances de l’espèce. La pratique généralement observée est cependant la suivante :

 

• le texte, base de la discussion, est le dernier texte voté, c’est-à-dire celui adopté par la dernière assemblée saisie avant la réunion de la CMP
• la discussion se déroule article par article, en principe dans leur ordre numérique. Mais cet ordre est modifié sans formalité particulière s’il apparaît que cette modification est de nature à faciliter un accord.
• les « amendements » sont présentés sous forme orale aussi bien que sous forme écrite, sans aucun formalisme particulier.

c – Les procédures de vote

Il peut fort bien arriver que les discussions en CMP ne donnent lieu à aucun vote, le Président se bornant à constater soit qu’un accord est manifestement impossible, soit au contraire qu’un consensus est apparu sur la rédaction d’un texte.

Lorsqu’un vote apparaît nécessaire, il convient de veiller rigoureusement au respect de l’équilibre des votants entre d’une part, les membres de chaque assemblée et d’autre part, la pondération majorité/opposition. Le respect de ces équilibres nécessite parfois la non-participation au vote de certains membres présents, car si tel n’était pas le cas, l’accord obtenu en CMP au gré d’une majorité de circonstance n’aurait aucune chance d’être ratifié en aval par l’une ou l’autre des deux assemblées dans la suite de la procédure.

Les Règlements parlementaires précisent que les suppléants ne sont appelés à voter que dans la mesure nécessaire au maintien de la parité entre les deux assemblées. Les votes se déroulent – sauf circonstances tout à fait exceptionnelles – à main levée.

3 – La rédaction et le dépôt du rapport de la CMP

Qu’elle ait abouti à la rédaction d’un texte commun ou qu’elle n’y soit pas parvenue, la CMP donne lieu à la rédaction et au dépôt d’un rapport selon des règles identiques.

 

• Le rapport est généralement bref et se borne à résumer la teneur des discussions qui se sont déroulées en CMP En cas d’échec de la CMP, le rapport peut se borner à prendre acte du désaccord. Si la CMP est parvenue à l’élaboration d’un texte commun, le rapport comporte ce texte et intègre le tableau comparatif.
• Le rapport étant fait au nom de la CMP, il s’agit d’un rapport commun aux deux assemblées , déposé simultanément dans les deux assemblées et imprimé au timbre de l’une et l’autre.
• Le rapport est transmis au Premier ministre par les Présidents des deux assemblées.

III – LA PHASE POSTÉRIEURE A LA RÉUNION DE LA CMP

1 – Première hypothèse : la CMP a élaboré un texte, que le Gouvernement décide de soumettre aux assemblées.

a. Détermination de l’assemblée appelée à statuer en premier

Aucune disposition constitutionnelle ou réglementaire ne régit ce point. La pratique en revanche a évolué : de 1959 à 1979, tous les textes de CMP ont été soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale ; depuis 1979 l’usage est moins rigide, le Sénat étant fréquemment appelé à statuer avant l’Assemblée nationale. La décision appartient au Gouvernement qui se fonde sur des considérations d’ordre du jour et sur des considérations politiques d’opportunité.

b. Spécificités procédurales

 

• le texte élaboré par la CMP étant un texte commun aux deux assemblées, il n’y a pas transmission de ce texte d’une assemblée à l’autre . Par conséquent les amendements déposés par le Gouvernement sur ce texte doivent être déposés non pas seulement à l’assemblée saisie en premier du texte mais également à l’autre assemblée.
• l’exercice du droit d’amendement :
  

• - le droit d’amendement des parlementaires est soumis à des conditions particulières d’exercice puisque l’article 45, al. 3, de la Constitution dispose « qu’aucun amendement n’est recevable sauf accord du Gouvernement » : le Conseil constitutionnel a expressément reconnu au Gouvernement le droit de modifier ou compléter par amendement le texte de la CMP.
  
  - mais comme pour l’ensemble des lectures intervenant après la première lecture, les amendements doivent respecter la règle de l’entonnoir (c’est-à-dire être en relation directe avec une disposition restant en discussion ou bien être dictés par la nécessité d’assurer le respect de la Constitution, d’opérer une coordination avec des textes en cours d’examen ou de corriger une erreur matérielle (Conseil constitutionnel, décision n° 2005-532 du 19 janvier 2006).

• les procédures de vote : dans les deux assemblées il est prévu de statuer d’abord sur les éventuels amendements puis, par un vote unique de droit, sur l’ensemble du texte, c’est-à-dire qu’il n’est pas voté sur les articles, article par article. Le Règlement du Sénat prévoit de surcroît que lorsque celui-ci est appelé à statuer après l’Assemblée nationale, il procède de droit à un vote unique sur l’ensemble du texte et les amendements ayant reçu l’accord du Gouvernement.

• Le texte élaboré par une CMP forme un tout indissociable, de telle sorte que si le Gouvernement décide de le soumettre pour approbation aux assemblées, il ne peut soumettre ce texte que dans son intégralité (Il n’a pas le pouvoir de le modifier autrement qu’en proposant des amendements). 
  

c. Les suites de la procédure :

• si les deux assemblées ont adopté un texte identique, éventuellement modifié par les mêmes amendements, la loi est transmise pour promulgation ;
• dans le contraire, le Gouvernement a le choix entre deux solutions : laisser le texte repartir en navette (avec de faibles chances de jamais parvenir à un texte commun) ou au contraire engager le processus lui permettant éventuellement de donner le dernier mot à l’Assemblée nationale (voir infra).

2 – Deuxième hypothèse : la CMP a élaboré un texte mais celui-ci n’est pas soumis pour approbation aux assemblées par le Gouvernement.

Le Règlement de l’Assemblée nationale envisage cette hypothèse : «  si le Gouvernement n’a pas soumis le texte élaboré par la CMP à l’approbation du Parlement dans les quinze jours du dépôt du rapport de la commission mixte, l’assemblée qui, avant la réunion de la commission, était saisie en dernier lieu du texte en discussion, peut en reprendre l’examen conformément à l’article 45, alinéa premier, de la Constitution  ».

C’est donc le retour à la procédure législative usuelle avec poursuite de la navette jusqu’à ce que les deux assemblées parviennent spontanément à la rédaction d’un texte commun. Cette situation ne se rencontre qu’exceptionnellement (en 1992, la CMP réunie sur le projet de loi relatif à la responsabilité du fait des produits défectueux était parvenue à élaborer un texte, mais celui-ci n’a jamais été inscrit à l’ordre du jour des assemblées ; la procédure a été abandonnée).

3 – Troisième hypothèse : la CMP n’est pas parvenue à l’élaboration d’un texte ou celui-ci n’a pas été approuvé par les assemblées

a. Reprise de la navette dans des conditions particulières

 

• la navette reprend, à la demande du Gouvernement, devant l’Assemblée nationale, quel qu’ait été le processus législatif antérieur. Le texte qui sert de base à ses discussions est le dernier texte dont elle était saisie avant la réunion de la CMP Par conséquent, lorsque le processus législatif a commencé devant le Sénat, l’Assemblée nationale est saisie, à ce stade, du texte qu’elle a elle-même adopté avant la réunion de la CMP.
• durant cette phase, le droit d’amendement des parlementaires et du Gouvernement s’exerce dans les conditions de droit commun.
• cette navette peut être limitée à une seule lecture dans chaque assemblée si le Gouvernement décide à son issue de demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement (dans le cas contraire, le texte restera en navette aussi longtemps que les assemblées ne se seront pas accordées sur un texte identique).

b. Dernier mot donné à l’Assemblée nationale

• S’il décide d’exercer sa compétence de demander à l’Assemblée nationale de statuer en dernier ressort, le Gouvernement en informe le Président de l’Assemblée nationale par une lettre qui fait l’objet d’une annonce et d’une lecture en séance plénière .
• au cours de cette dernière phase, les pouvoirs de l’Assemblée nationale sont limités de la façon suivante :
  

• - elle peut uniquement reprendre soit le texte élaboré par la CMP , soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat (art. 45, dernier alinéa, de la Constitution ). Lorsque la CMP n’est pas parvenue à l’élaboration d’un texte commun, il va sans dire que ce choix n’existe pas ;

  - c’est à la commission saisie au fond qu’il appartient de déterminer l’ordre dans lequel seront appelés ces deux textes ;

  - en cas de rejet du premier texte appelé, l’autre est immédiatement mis aux voix ;

  - en cas de rejet des deux textes, le projet ou la proposition est définitivement repoussé. 
  

c. Le Règlement de l’Assemblée nationale envisage l’hypothèse où le Gouvernement n’a pas demandé à l’Assemblée de statuer définitivement dans les quinze jours de la transmission du texte adopté par le Sénat en nouvelle lecture :

 

• l’Assemblée peut alors reprendre la navette dans les conditions usuelles ;
• le Gouvernement ne peut plus, à l’expiration de ce délai, demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement.

• Depuis six mois la DSS planche sur un rapport au Parlement sur les retraites chapeaux. Il est sorti la semaine dernière. Prudence oblige, il est essentiellement factuel.Nous vous le mettons en ligne, il n’est pas trés long et assez facile à lire.
• 1. comme on pouvait s’en douter les régimes soumis aux dispositions de l’article L. 137-11 du code de la sécurité sociale, dits régimes chapeaux, recouvrent des réalités très diverses : depuis celui qui a pour objectif essentiel d’offrir un complément de retraite important au dirigeant de PME et à ses deux ou trois plus proches collaborateurs (…trice) et qui coûte d’autant plus cher que l’entreprise est grosse,  jusqu’au régime qui s’applique en principe à toute l’entreprise, depuis l’ouvrier jusqu’au cadre.
• 2. seul ce dernier type de régime rencontre aujourd’hui la faveur  des pouvoirs publics, encore faut-il que le règlement ne réserve pas – en fait – le bénéfice de la pension aux cadres dont les rémunérations sont les plus importantes.
• 3. un régime chapeau bien monté, permet d’assurer à ceux qui en ont le plus besoin un taux de remplacement acceptable au moment du départ en retraite et peut réellement constituer un outil de constitution de droit d’autant plus apprécié face à la réduction des droits issus des régimes de retraite de base et complémentaire, qu’il est le seul dispositif qui ne nécessite pas prés de 30 ans de cotisations pour fabriquer une rente qui ressemble à quelque chose.
• 4. il constitue dans cette perspective un élément de rémunération différée que l’employeur doit avoir le droit d’instaurer au bénéfice de ses salariés, sous réserve que les dispositions du régime ne tournent pas dans les faits le principe d’égalité de traitement.
• 5. Mais alors, on peut se demander si la condition de présence aux effectifs au moment de la liquidation de la retraite peut être maintenue en droit.
• retraite chapeaux

1. Les sénateurs auraient-ils gardé dans leur chapeau – pour notre dessert – une réforme d’envergure visant à harmoniser les multitudes de dispositifs d’épargne retraite et/ou d’épargne longue qui s’offrent aux particuliers, aux libéraux et aux salariés pour se constituer un complément de retraite ?
2. On sait que jusqu’à présent tous les efforts sont demeurés relativement peu suivi d’effet. Tous les plans,  contrats, contrats-plans de retraite et autres dispositifs relevant des articles 39, 82 et 83 du Code général des impôts, Préfon, Corem, CRH, Fonpel, Carel, Perco- auxquels il faut ajouter des dispositifs individuels -PEP, PEA, contrats Madelin, contrats agricoles (ex-Coreva)- ne disposaient que de 126 milliards d’encours en 2009. A titre de comparaison, on rappellera que les retraites versées en répartition en France la même année dépassaient 270 milliards d’euros et que l’encours de l’assurance vie pour 12 millions de contrats dépassait 1 300 milliards d’euros. Dernier chiffre qui témoigne du caractère marginal de l’épargne retraite dans le paysage Français : les prestations versées par ces dispositifs ne représentent que 2,5 % des retraites payées alors que les cotisations représentent 5,3 % des cotisations versées pour la retraite (source AEF). 
3. Mais jusqu’à présent les taux de remplacement des régimes de base et complémentaires restaient encore à peu près acceptables, sauf pour les hauts revenus (qui se sont déjà pourvus de dispositifs d’acquisition de droits complémentaires). Chacun le sait, demain sera différent d’aujourd’hui. Sacrifier les « article 39″. Augmenter en contrepartie le « disponible-retraite » pour permette une cotisation massive en fin de carrière. Organiser une transférabilité totale – et sans frais -entre les dispositifs d’entreprise et les dispositifs madelin ou préfon. Plafonner les frais de commercialisation et de gestion sur les versements, les encours et les rentes. Améliorer la lisibilité des PERCO pour en favoriser le développement en entreprise. Assouplir les sorties en capital…
4. Voilà ce qu’il faudrait faire… Mais voilà ce qui pourrait remettre en cause la bonne santé des collectes en assurance vie, ce que les assureurs ne laisseront pas faire sans lutter, surtout si les banques prennent la part du lion dans la mise en place des dispositifs de retraite. Tous les opérateurs ont déjà identifié qu’il y a là un marché gigantesque puisque seules 40 % des entreprises sont équipées en plan de retraite pour des collectes modiques. Autant dire que les appétits sont nombreux et aiguisés, et les acteurs avertis et attentifs.
5. Sans oublier qu’en Protection sociale,  derrière tout choix technique se cache un choix de société. En effet, tout versement désocialisé à un régime supplémentaire en capitalisation enlève de facto une base de cotisations aux régimes par répartition. Choisir la capitalisation c’est décider de payer pour soi plus tard ce que l’on n’est plus prêt à payer pour les retraités d’aujourd’hui.
6. Autant de défis auxquels se trouve confrontés les sénateurs dans un temps trés court. Impossible ? A moins d’avoir déjà travaillé le sujet en amont et de nous sortir le coup de théatre de la réforme….